唐嫣 白虎 【中国当然资源报】在更完善的法治轨说念上落实耕保轨制
发布日期：2025-03-28 22:42 点击次数：69
在更完善的法治轨说念上落实耕保轨制唐嫣 白虎
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跟着耕地保护立法提上日程，一些耕保要点难点问题奈哪里理成为业内关心热门。5月21日，耕地保护法治化建设研讨会在江苏南京召开，专揽方南京农业大学中国资源环境与发展参议院邀请多位地盘顾问和法学界有名众人献计献计，本版编发众人主要不雅点，谨供探讨疏浚。
对于耕地保护立法的几点念念考
孙宪忠（中国社会科学院学部委员）
耕地保护法制化对于股东耕地治理体系和治颖异力当代化具有要紧真义。在立法和实践顾问的操作秩序上，笔者以为需要关心以下几点：
耕地保护立法要兼顾处分和饱读吹两方面。一方面，以耕地保护红线为底线，对毁伤耕地资源者建立严厉的处分轨制。另一方面，还应明确保护那些加多耕大地积的个东说念主和组织的正当权益。举例，在荒山沙地或其他地盘整理历程中，一些企业和方位政府缔结合同，通过虚浮劳顿，新增了一些耕大地积。但个别方位政府以国度通盘权的口头，不承认这些企业和个东说念主的正大利益。耕保法治建设应当处理这个问题。
从法治上结巴农村无间推广屋基地的行径，是耕保的迫切秩序。现时，农村屋基地蹧跶和占用耕地局势严重，“一户多宅”等问题莫得得到有余怜爱，亟待从立法层面加以处理。
同期，耕保立法要谐和农业与生态的关系。现时,耕保面对的一个要紧问题等于退耕。一些城市郊区为了生态保险而退耕还林，断念长久以来形成的肥土。固然，由农业发展形成的环境问题需要怜爱，但由此断念肥土也值得反念念。
耕保法治建设还要范例弃耕行径的顾问。若是一边国度奋力保护耕地，另一边无数耕地被弃耕，保护的实践真义和效果将大打扣头。耕保立法应加强对弃耕行径的监管，并建议处理办法。
从隐敝范围来看，耕保立法应涵盖国有农场。在新疆、东北、海南等地区，很是量可不雅的国有耕地，是迫切的商品粮输出基地。立法不仅要处理农村集体经济组织通盘的耕保问题，还要讨论这些国有耕地的保护，作念到保护全隐敝。
基于耕地基本特质改换立法念念维
孙佑海（天津大学法学院院长）
耕地保护立法要基于耕地的基本特质。耕地位置具有固定性，呈现地域性特征，不同区位的耕地地力不均。同期，我国耕大地积相当有限，且属于不可再生资源，必须领受秩序补充耕地。何况，耕地供给具有稀缺性，咱们既要保险食粮安全，也要保险发展用地，由于耕地占用容易收复难，耕地供给长久处于紧均衡。
我国耕保历史上有三座轨制建设里程碑。其一，1986年景立原国度地盘顾问局，发布《中共中央、国务院对于加强地盘顾问制止乱占耕地的告知》，天下东说念主大常委会审议通过了《地盘顾问法》。由此改变了以往因城乡分割顾问不力形成的紊乱场合，乱占蹧跶耕地势头在一定进程上得到结巴。其二，1997年出台《中共中央、国务院对于进一步加强地盘顾问切实保护耕地的告知》。1998年改良的《地盘顾问法》建议实施耕地总量动态均衡和耕地占补均衡的要紧方案。其三，2017年出台《中共中央、国务院对于加强耕地保护和改进占补均衡的意见》，再次重申保护耕地的迫切性。2019年再次修改的《地盘顾问法》从统筹股东“五位一体”总体布局开赴，建议加强耕地保护和改进耕地占补均衡的总体要求、方针任务和政策秩序，进一步完善了耕保轨制。
耕地保护取得了一定设立，但已经面对耕大地积和质地下落的风险。除了农业结构诊疗与退耕还林还草等成分影响，虚浮合座性治理理念、对方位政府监督不到位、怜爱进程与轨制实践力度不够等，也齐是迫切原因。
科学制定耕地保护法需要改换念念维。一要以习近平 生态端淑念念想和习近平法治念念想为率领，再行的历史高度开赴，充分清爽耕保的政事真义和策略地位。二要明确耕地保护法的适用范围，科学界定耕地观念，理顺联系法律和政策关系。三要提神合座性治理，兑现利益均衡要有新举措。强化对等和国法意志，以完善“三权 分置”为打破口，兑现耕保立法与《民法典》的说合，加速地盘流转，扩大计算规模，保险农民职权和经济利益。四要完善行政门径。加强耕地占用审批监督制约，强化耕地占补均衡，尽量减少征地范围。强化公众参与权、信息公开权及监督施济权，完善行政公益诉讼。五要完善党内规定，实行耕保党政同责。此外，改革地盘出让金征收和使用轨制，强化耕地数目、质地和生态“三位一体”顾问。
立法保险产能和生态“双安全”
郧文聚 （当然资源报农用地质地与监控要点实验室主任）
耕地保护立法应基于对耕保内涵的科学清爽，收拢其数目、质地、生态“三位一体”的实质特征。
耕地数目是表相，数目管控是迫切抓手和用具。若是抓不住耕地保有量的这个基本前提，耕保的基础会愈加脆弱。但耕地不是圭表工业居品，不同区域耕地的当然相反性和难以替代性不可忽略，惟很是量保护的耕地保护轨制注定是不完善的。
耕地质地是功用，耕地质地和产能是食粮安全的中枢要义。连年来，通过编制计较、制定圭表和大规模肥土建设责任，天下耕地质地分等定级手艺与责任体系已建立，为实行耕地数目和质地保护并举创造了条款。因此，咱们要对持以建设促保护，提神补充耕地质地起源管控和近况耕地质地管护与进步，以科学的耕地质地访谒监测评价体系因循国度食粮产能安全。
耕地生态是实质，具有周期性的当然坐蓐力是耕地别离于其他地盘资源的迫切特征。东说念主工投资赋能提高食粮产量，必须以看重耕地当然坐蓐力为基本前提。面对耕地退化、混浊等问题，以及耕地当然坐蓐力孝敬持续下落的场合，必须尽快阻断耕地生态轻松行径，构建基于耕地产能和生态“双安全”的轨制、手艺和责任体系。
综上，数目管控、质地顾问和生态管护的“三位一体”耕地保护是必须兑现的国度方针。耕保立法是兑现这一方针的势必阶梯，需要提神轨制改换，构建满足中央要求、相宜东说念主民期盼的最严实的耕保法律体系。
一是进一步明确耕地保护的基本原则。把耕地放到更大的当然地舆形状、区域生态系统层面给予讨论，对持面积是基础、产能是中枢、生态是根底，对持系统不雅、合座不雅，统筹耕地数目、质地、生态“三位一体”保护。
二是建立农田质地与生描写况如期访谒监测评价预警轨制。强化科技因循和部门互助，兑现农田质地与生态问题的精确识别和预警。
三是建立耕地数目、质地、生态“三位一体”占补均衡新机制。以愈加简明、科学的耕地资源质地分类恶果响应耕地质地情景，补充耕地选址领受生态环境条款“一票否决制”，建立补充耕地质地核查与监管轨制，确保区域耕地布局基本安稳，耕地产能和生态“双安全”。
四是建立耕地质地建设与进步轨制。持续通过高圭表农田建设等工程秩序进步耕地质地，以建设促保护。字据天下国土空间计较选录，编制天下高圭表农田建想象较，明确建设任务和布局，并逐级理解建设任务，落实到地块。
五是建立耕地生态保护与确立轨制。实时确立损毁耕地，实时治理退化和受混浊耕地。加强现存耕地生态建设，完善生物缓冲带、戒备林网、生态沟渠等绿色基础设施，看重地上地下生物各样性，督察耕地生态系统安稳性。制定考究化耕地保护利用顾问轨制，建立耕地轮作休耕轨制，饱读吹因地制宜发展生态农业、有机农业、轮回农业等，进步耕地生态系统质地和安稳性。
六是完善耕地保护法律施济举措。法律不成止于“堵”，更应着眼于“疏”，提供更多的轨制选择，幸免最严格的耕地保护轨制沦为“空轨制”“稻草东说念主”。
引发农民保护耕地的内生能源
陈小君（广东外语外贸大学地盘法制参议院教授）
耕地保护立法应找准问题有用施策，引发农民的内生能源，股东国度耕地治理应代化。
笔者以为，政府单向管制的耕保治理存在四方面不及：一是治理不雅念上政策主导，照章治理不及。历经四次修改的《地盘顾问法》，对于耕地保护的内容主要为原则性专章章程；《农业法》仅联系于耕地肥力的章程。部分政策文献的安稳性、敬佩性、可预期性和范例性不彊，不成安妥新期间发展理念、新挑战以及未来的风险。二是治理主体上单向管制主导，轮廓治理不及。有为市集作用不够，有限政府效果未显，与其他社会力量之间虚浮有用谐和。三是治理方针上数目主导，起源治理不及。重管制处分、轻指点激励，重行政刑事处罚、轻民事补偿补偿，占补均衡政策容易被钻空子。四是治理秩序龙套且冲突，系总揽理不及。多方针治理念念路下，治理秩序对互相冲突方针的均衡统筹不够，对治理的难点痛点关心不及。
建立以农民为中心的耕地保护治理机制，是最实时有用的举措。
对此，笔者以为，一方面超过农民主体地位，实施轮廓治理。要流畅农民有用参与国土空间计较的渠说念。在地盘监测监督上要充分继承农民力量，使其成为地盘监督的“沉眼”“顺风耳”，健全犯警占用耕地处置的反馈机制。另一方面，满足农民合理需求，实施起源治理。要健全激励机制，精确有用地激励农业耕耘。健全长久基本农田保护轨制，范例实施占补均衡轨制，形成以农民为主导的地盘整治利益分拨结构。要满足农民居住和发展合理用地需求，建立集体建设用地和屋基地、集体建设用地里面计算性和公益性调动机制，引发屋基地退出轨制的活力。要充分尊重农民诉求，优化财政政策，提高补贴和提拔的精确性、有用性。
此外，加强法治保险，实施系总揽理。加速立法修法速率，为善治出台良法。对持完善农村基本计算轨制，进一步放宽并范例流转地盘计算权。在结伴用途管制条款下强化地盘金钱属性、资源属性和地盘通盘权主体归位不雅念，在服务农民中发展集体经济，兑现农民发展与耕保“双赢”。
构建新期间耕地保护轨制体系
姜 海（南京农业大学中国资源环境与发展参议院参议员）
耕地保护轨制体系建设尚需处理多方面问题。比如，中枢轨制重数目保护，尚未形成系统完备、高效管用的轨制体系；轨制秩序重行政方法，轻激励机制；耕地保护共同牵扯机制初始不顺畅，部门协同不够，农民参与不及，下层治理作用不充分；轨制想象重调处刚性不休，轻相反化举措；重要手艺圭表范例说合不及，信息因循不够有劲，轨制实践成本不菲等。
构建新期间耕地保护轨制体系，要加强系统、照章、轮廓治理，对持保护优先、问题导向、系统念念维、提高效力原则，统筹耕地开垦、利用、保护、顾问一起历程，涵盖数目、质地与生态三类要素。同期，面向顾问者、通盘者、承包户、计算者四类主体，强化不休与激励两种机制，股东耕地治理体系和治颖异力当代化，镌汰轨制初始成本、提高轨制实践效力。
改换耕地保护轨制体系，要死守合座把捏、系统计较、科学想象等要求。内容上，既关心耕地数目和布局，也提神耕地质地和生态；主体上，既阐扬政府牵扯与主导作用，也要解救下层治理能动性；机制上，既让法律和行政硬不休更有劲，也让产权和经济软激励更有用；旅途上，既选择改革盛开以来的胜利训诫，也伙同期间改换理念与政策用具；视角上，既从国情开赴，也模仿海外训诫。
寄明月 裸舞基于此，笔者建议以下耕地保护立法建议：一要强化耕地保护在国土空间计较中的法律地位。明确耕地保护红线在国土空间计较中应优先端正，落实耕保优先要求。强调耕地布局动态优化，谐和堵疏关系。
二要明确耕地非粮化管控法律秩序。依据不同利用神志对耕地质地与食粮坐蓐的影响，制定耕地非粮化判断圭表，要点对准对轻松耕地质地行径的分类管控。
三要确立耕地质地保护与生态确立轨制。在数目保护牵扯方针侦察基础上，强化质地保护方针侦察。完善耕地质地评价手艺圭表与范例，明确耕地生态确立国度干与与社会成本参与机制。
四要构建耕地保护补偿轨制。建立国度对地区的非定向补偿，明确食粮主销区与主产区依据常住东说念主口与耕地情景等进行定向补偿。完善地力保护补偿轨制，提拔方位和农民以条约神志对耕地进行特殊保护。
五要完善耕地保护全员参与机制。推论田长制，健全耕保网格化顾问机制。充分地阐扬州里（街说念）、农村社区和集体经济组织的作用，解救下层保护耕地的积极性。
六要完善耕地保护法律牵扯轨制。明确各级党委、政府及行政部门（东说念主员）的耕保牵扯，明确耕地通盘者、承包户、计算者保护耕地的义务，明确监犯占用耕地、混浊、毁伤耕地质地和生态的法律牵扯，强化追驳诘责。
统筹耕地占补与出入“双均衡”
孔祥斌（中国农业大学国度农业科技策略参议院副院长）
连年来，国度出台了一系列结巴耕地“非农化”和谛视耕地“非粮化”秩序，我国耕地保护已进入统筹占补与出入“双均衡”的新阶段，亟待立法因循。
统筹耕地占补与出入“双均衡”要基于“大食品不雅”，稳妥处理四大关系：一是南边与朔方的关系，最大截至保护光热条款好的优质耕地；二是耕地与其他地类的关系，幸免大面积退耕；三是当然资源顾问部门与其他部门的关系，阐扬部门之间的协力；四是耕保立法与《地盘顾问法》《农村地盘承包法》等法律的关系。
统筹耕地“双均衡”要兼顾三重方针：守住18亿亩耕地红线，保险食粮安全的“人命线”；保险农民收益，推动乡村振兴的“发展线”；满足住户膳食转型和对好意思好生涯的需求的“养分线”。
统筹耕地“双均衡”要把捏好农业结构诊疗顾问，建立耕地教诲负面清单，监控耕地出入。既要统筹顾问单元，股东县乡协同治理，小农户由村委会顾问，种田大户等由州里顾问、县级备案；也要统筹主体牵扯，建立耕地用途管制共同牵扯机制，强化耕地用途管制和保护牵扯方针侦察的应用。同期，要点收拢长久基本农田顾问，一般耕地因地制宜指点复合利用；股东存量建设用地复垦，周转农村集体建设用地；探索国度层面的耕地后备资源聚拢式、高技术开垦。宏不雅上，优化南朔方耕地和食粮坐蓐布局；中不雅上，统筹需求构建弹性国土空间；微不雅上，促进耕地空间计算规模化。此外，加大全域地盘轮廓整治力度。推动三产和会发展和耕地多功能价值收益增长，建立耕地发展权与生态保护补偿轨制，提高方位政府和农民耕保积极性。搭建贤惠耕保手艺平台，建设“空—天—地”一体网罗，提高耕地资源访谒、评价与监测当代化水平。
统筹耕地“双均衡”还要在立法上与现存规定政策说合好。耕保立法要与高圭表农田建设、生态确立、丛林保护等责任联贯接，形成一以贯之的管控体系。同期，还要与《地盘顾问法》中对于耕地保护、《农村地盘承包法》中对于地盘承包计算权保护与流转、《乡村振兴促进法》中对于产业发展和生态保护等内容联贯接。
明确耕地生态保护补偿的立法标的
龙开胜（南京农业大学寰球顾问学院教授）
在食粮和生态“双安全”要求下，耕地生态保护补偿既要以生态保护为中心，也不成忽略食粮坐蓐方针，需准确把捏立法取向和兑现旅途。
耕地生态保护补偿是针对生态要素保护的单一补偿，这是其特殊性。它与包括经济、社会和生态保护在内的轮廓补偿，即耕保补偿存在昭着别离。耕地的中枢功能是食粮坐蓐，脱离以至背离生态保护的食粮坐蓐既不科学，也虚泄露实真义。耕地生态保护补偿立法要促进耕地生态功能与坐蓐功能的协同，最终服务于保险国度食粮安全。表面上，谁是耕地生态系统服务的供给者，谁就应该取得补偿。从现存立法实践看，州里东说念主民政府、街说念就业处、村委会、农村集体经济组织以过头他单元和个东说念主齐可能成为补偿对象，但尚需厘清各自对生态系统服务的孝敬进程。从耕地职权主体来看，耕地通盘权东说念主、承包权东说念主和计算权东说念主平直领有或计算耕地，平直对耕地生态环境产生影响，将其算作补偿对象具有合感性和可行性。耕地生态保护补偿立法应确立耕地职权东说念主算作补偿对象主体的地位，幸免补偿对象泛化。现时，生态系统服务价值的测算方法还不够老到，不同参议建议的耕地生态保护补偿圭表相反大，实践中难以落实。耕地生态保护补偿以生态居品或服务的价值为基础，可是从食粮坐蓐中剥离耕地生态价值存在勤恳，补偿圭表不宜圭表化。从服求实践的角度，国度不错从法律上明确耕地生态保护补偿应试虑的成分和如期动态诊疗原则，具体补偿圭表由实施部门因地对症下药制定。
多元化、市集化补偿是生态补偿的基本标的。鉴于耕地生态保护的强外部性，耕地生态保护补偿神志应以政府辗转支付为主，市集化补偿神志为补充。国度可建立基于耕地用途的无相反辗转支付，以及基于耕地质地的相反化辗转支付神志，对耕地通盘权东说念主和承包权东说念主的生态系统服务孝敬给予补偿。在此基础上，还不错通过合同商定等神志，对耕地计算权东说念主改善耕地质地的孝敬给予补偿。市集化补偿应基于食粮居品品性相反等，通过生态居品认证打算，补偿耕地计算权东说念主的生态系统服务孝敬。耕地生态保护补偿保险体系构建，应明确补偿资金起首保险、资金支拨监管、补偿绩效评估、犯警违法行径牵扯根究等，确保耕地生态保护补偿得到落实。耕地生态保护补偿立法，不错在耕保或生态保护补偿规定之中章程，也不错单寂寞法，制定耕地生态保护补偿条例。
